LINDNER/BUSCHMANN-Gastbeitrag: Eine neue Realpolitik in der Migrationsfrage.
Der FDP-Bundesvorsitzende und Bundesminister der Finanzen Christian Lindner und FDP-Präsidiumsmitglied und Bundesminister der Justiz Dr. Marco Buschmann schrieben für die „Welt am Sonntag Online“ den folgenden Gastbeitrag:
Unsere Hilfsbereitschaft ist groß. Doch unsere Kräfte sind begrenzt. Diese Einsicht muss zu einer neuen Realpolitik auf dem Gebiet der irregulären Migration nach Deutschland führen. Neue Realpolitik bedeutet nicht, sich von seinen Werten oder ethischen Idealen zu trennen, sondern sie unter Anerkennung unbestreitbarer Fakten im Rahmen des Möglichen zu verwirklichen. Das entspricht unserem europäischen Erbe: Unmögliches können wir von niemandem verlangen – auch nicht von uns selbst.
Fakt ist, dass zu viele Menschen nach Deutschland kommen, die auf den Sozialstaat angewiesen sind. Die Kosten für Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz summierten sich 2022 auf rund 6,5 Milliarden Euro. Hinzu kommen rund 1,1 Millionen Menschen aus der Ukraine, die derzeit in Deutschland leben und Zugang zum Bürgergeld haben. Hinzu kommen Kosten nichtfinanzieller Art: Staatliche und private Flüchtlingshilfen sind mit Unterbringung und Integrationsleistungen mittlerweile überfordert. Die Verwaltungskapazitäten der Kommunen sind überlastet, sodass sie andere wichtige Aufgaben vernachlässigen müssen. Wenn Turnhallen als Unterbringung genutzt werden müssen, leiden Bildung und die in Sportvereinen organisierte Bürgergesellschaft. Unterschiede zwischen den Verhaltensroutinen der Herkunftsgesellschaften untereinander und zu unseren eigenen führen zu Konflikten, die in überschaubarer Zahl beherrschbar, aber in großer Zahl eine Belastung sind. Sicherheitsbehörden tragen höhere Lasten, da junge Männer eine höhere Delinquenz aufweisen als andere Teile der Bevölkerung und eben 72 Prozent der Asylerstantragsteller männlich sind. Die steigenden Zahlen von Migranten ohne eigene Unterhaltsfähigkeit sind Wasser auf die Mühlen derjenigen, die das politische Spektrum immer weiter radikalisieren. Das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Institutionen der liberalen Demokratie nimmt ab.
Für eine neue Realpolitik folgt daraus: Aus einem naiven „Wir schaffen das“ muss ein realistisches „Wir müssen es besser machen“ werden. Wir müssen unsere Kräfte stärker auf diejenigen konzentrieren, denen wir nach unserem Recht helfen wollen. Fast die Hälfe der Menschen, die aus anderen Drittstaaten als der Ukraine nach Deutschland als Flüchtlinge kommen, hat aber dazu kein Recht. Diese irreguläre Migration müssen wir stoppen, wenn wir uns als Staat nicht überheben und damit das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger riskieren wollen.
Die Aufgaben, die sich aus dieser Zielstellung ergeben, sind vielfältig. Ein Faktor unter mehreren, der dazu beiträgt, dass Menschen auch ohne Fluchtgrund nach Deutschland kommen, sind die sogenannten Pull-Faktoren. Das Konzept der Push- und Pull-Faktoren hat seine Ursprünge schon im Ende des 19. Jahrhunderts. Push-Faktoren meinen Umstände im Heimatland, die Motive für die Ausreise begründen. Das sind etwa politische Verfolgung, Folter, Bürgerkrieg, aber auch wirtschaftliche Perspektivlosigkeit. Pull-Faktoren wirken im Zielland anziehend für Migration. Das können großzügige Aufenthaltsregelungen, eine starke Willkommenskultur oder hohe Sozialleistungen sein.
Die politische Debatte dazu verläuft meist ideologisch. Die politische Linke vertritt regelmäßig den Standpunkt, dass Push-Faktoren allein für Migrationsbewegungen verantwortlich seien. Die politische Rechte dagegen behauptet, dass es allein Pull-Faktoren seien. Beides ist falsch und richtig zugleich. Denn aus der Perspektive einer neuen Realpolitik liegt eines auf der Hand: Die Push-Faktoren bestimmen mit, woher Migration kommt. Die Pull-Faktoren bestimmen mit, wohin sie geht. Pull-Faktoren lösen vielleicht keine Migration aus. Aber wenn ein Zielland einer bestimmten Weltregion im Hinblick auf Pull-Faktoren sehr viel attraktiver ist als andere, so führt das zu erhöhtem Migrationsaufkommen in eben diesem Zielland.
Dass sich Menschen an Pull-Faktoren orientieren, kann man niemandem vorwerfen. Sie folgen letztlich Anreizen und verhalten sich nutzenrational. Der Wohlstand in Deutschland ist hoch, Asyl- und Aufenthaltsrecht sind großzügig und die Versorgungsleistungen in Deutschland sind objektiv attraktiver als in anderen Staaten der EU. Die Wirkungen lassen sich auch an Zahlen ablesen: Von den 962.160 Menschen, die im Jahr 2022 in der EU einen Asylerstantrag gestellt haben, tat dies rund ein Viertel in Deutschland. Das ist überproportional viel.
Natürlich muss eine neue Realpolitik auch Push-Faktoren in den Blick nehmen. Das bedeutet, dass wir uns im Rahmen unserer Kräfte dafür einsetzen, Missstände auf der Welt zu beseitigen. Das tun wir trotz aller Notwendigkeit zum Sparen auch mit großem Engagement: Die Bundesregierung fördert zum Beispiel mit rund 12 Milliarden Euro die Entwicklung und wirtschaftlichen Chancen in den Herkunftsländern. Aber es wäre wohl anmaßend, der deutschen Politik zuzutrauen, dass sie sämtliche Missstände der Welt, die als Push-Faktoren in Frage kommen, in kurzer Frist beseitigen könnte. Die Pull-Faktoren im eigenen Land haben wir stärker unter Kontrolle als das Wohl der gesamten Menschheit. Für Realpolitik – neue wie alte – gilt: Man muss sich auf die Dinge konzentrieren, die man selbst verändern kann.
Was ein Pull-Faktor sein kann, ist im Einzelnen umstritten. Gewiss sein dürfte jedoch, dass es einen Pull-Faktor darstellt, wenn ein mögliches Zielland Einreise und Aufenthalt rechtlich und tatsächlich vergleichsweise großzügig gestaltet. Das nährt die Hoffnung, dass man beispielsweise, wenn man es irgendwie nach Deutschland geschafft hat, hier auch bleiben kann. Tatsächlich gibt es im deutschen Recht eine Art „Ratscheneffekt“: Bestimmte Personengruppen haben zwar kein Recht auf Aufenthalt bei uns. Sind sie aber erst einmal eingereist, dann stehen der Durchsetzung ihrer Ausreisepflicht rechtliche oder tatsächliche Gründe entgegen. Das gilt etwa für Personen aus dem Libanon: Von knapp 7.000 Personen, die im Jahr 2022 ausreisepflichtig waren, konnte nur etwa ein Prozent abgeschoben werden. Auch von den mehr als 11.000 ausreisepflichtigen Personen aus Serbien konnten nur etwa sieben Prozent abgeschoben werden.
Vor diesem Hintergrund ist es entscheidend, dass diese Personen erst gar nicht nach Deutschland einreisen. Daher ist die Reform der Gemeinsamen Europäischen Asylpolitik im Interesse Deutschlands. Ihr Ziel ist es, dass offensichtlich unbegründet Schutzsuchende bereits an der europäischen Außengrenze ihre abschlägigen Bescheide erhalten und erst gar nicht zu uns kommen.
Aus eben diesem Grund machen aber auch mobile Grenzkontrollen Sinn, wenn sie im Rahmen von Grenzschutzabkommen durch deutsche Beamte schon auf dem Territorium unserer Nachbarstaaten stattfinden. Denn dann können solche Sekundärmigranten an der Einreise nach Deutschland gehindert werden. Griffe die Bundespolizei sie auf deutschem Territorium auf, wäre Deutschland nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes vorläufig für die Versorgung dieser Menschen zuständig. Ein solches Grenzschutzabkommen gibt es bereits mit der Schweiz. Es hat sich als sehr wirkungsvoll erwiesen. Entsprechende Abkommen mit Polen und Tschechien sollten zügig folgen. Der Vorteil für unsere Nachbarn wäre, dass dann weniger stationäre Grenzkontrollen nötig wären, die Handel und Pendlerverkehr belasten.
Kommt es gleichwohl zu irregulärer Sekundärmigration samt Asylantrag, müssen die häufig stattfindenden Asylverwaltungsgerichtsverfahren deutschlandweit einheitlicher und schneller werden. Denn es gilt bundesweit ein einheitliches Asylrecht und ein einheitliches Verwaltungsprozessrecht. Dennoch weicht die Dauer von Asylgerichtsverfahren in den Bundesländern erheblich voneinander ab. Ziel sollte es sein, dass die erste Instanz bereits in sechs Monaten abgeschlossen wird. Rheinland-Pfalz ist mit etwa sieben Monaten dazu schon auf einem sehr guten Weg. In Brandenburg dauern die Verfahren allerdings noch bis zu 43 Monate. Hier müssen die Länder voneinander lernen, damit möglichst schnell Rechtsklarheit hergestellt werden kann.
Zu den Pull-Faktoren in Deutschland gehört auch das Niveau der Sozialleistungen. In der Vergangenheit sind hier viele Debatten mit pauschalen Verweisen auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts abgeblockt worden. Sie ist gewiss streng. Denn jeder Mensch hat in Deutschland einen Anspruch auf die Sicherung seines Existenzminimums, und das ist auch gut so. Doch sind die Spielräume für Anpassungen möglicherweise größer, als viele meinen.
Wer nach Deutschland kommt und behauptet, einen legalen Fluchtgrund zu haben, wird zunächst in einer Erstaufnahmeeinrichtung untergebracht. Zur Sicherung des Existenzminimums beziehen die Leistungsempfänger zunächst Grundleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Sie sind niedriger als das Bürgergeld, aber höher als Leistungen in anderen EU-Staaten. Das gilt auch für den Vergleich mit Ländern, in denen das Niveau der Lebenshaltungskosten ähnlich ist wie in Deutschland, beispielsweise in Skandinavien. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht untersagt, die Leistungen für Menschen in Erstaufnahmeeinrichtungen pauschal zu kürzen. Kürzungen müssen detailliert und sachlich begründet werden. Eine solche sachliche Begründung für die Absenkung des Leistungsniveaus ist jedoch möglich: Die individuellen Bedarfe bei der Berechnung der Leistungshöhe können kritisch hinterfragt werden. So umfasst der einschlägige Warenkorb etwa auch Leistungen für die Nutzung von Festnetzanschlüssen, Eintrittsgelder für Kultur- und Freizeitveranstaltungen oder Zeitungen und Zeitschriften. Man kann mit guten sachlichen Gründen bezweifeln, ob für Menschen in einer Erstaufnahmeeinrichtung, die mit Medien häufig in Gemeinschaftsräumen versorgt werden, solche Ausgaben wirklich anfallen.
Spielräume gibt es auch bei der Dauer der Grundleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Nach Ablauf von 18 Monaten werden sie von sogenannten Analogleistungen abgelöst, die der Höhe nach dem Bürgergeld entsprechen. Die Leistungen steigen dann also. Mitunter gibt es die Sorge, dass das Bundesverfassungsgericht eine Verlängerung des Zeitraums, in dem nur Grundleistungen statt der höheren Analogleistungen gezahlt werden, beanstanden könnte. Freilich knüpfen die geltenden 18 Monate an der unterstellten Dauer an, die zur Klärung des Aufenthaltsstatus nötig ist. Grob gesagt geht man davon aus, dass es einer Zeit von circa sechs Monaten bis zu einer Entscheidung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge bedarf und die häufig einsetzenden Rechtsstreitigkeiten in einem Jahr geklärt seien. Fakt ist aber, dass sich die Verfahrensdauern deutlich verlängert haben. Klageverfahren können in Deutschland ohne Weiteres eher zwei Jahre dauern. Die Dauer des Bezugs der niedrigeren Grundleistungen sollte daher ausgeweitet werden. Der sachlichste Anknüpfungspunkt wäre hier die rechtskräftige Klärung des Aufenthaltsstatus.
Unter ganz besonders engen Voraussetzungen wäre sogar eine Absenkung von Leistungen quasi auf „null“ denkbar. Zwar sieht das deutsche Recht das allein für solche Fälle vor, in denen ein Schutzsuchender in einem EU-Mitgliedsstaat bereits ein Verfahren durchlaufen und dort humanitären Schutz erhalten hat. Das Gleiche könnte aber auch bei Menschen geschehen, denen humanitärer Schutz in dem für sie nach den Dublin-Regeln zuständigen EU-Staat zusteht, die sich aber weigern, den Schutz dort in Anspruch zu nehmen. In diesen Fällen wäre es denkbar, die Leistung auf die Erstattung der notwendigen Reisekosten in den zuständigen Staat abzusenken. Denn jedenfalls im Sozialrecht gilt, dass Sanktionen zulässig sind, wenn zumutbare Mitwirkungshandlungen, die auf eine Verbesserung der eigenen Situation zielen, unterlassen werden.
Nicht nur die Höhe, sondern auch die Art der Auszahlung spielt eine Rolle. Denn die Auszahlung von Barmitteln bringt stets die Gefahr mit sich, dass etwa kriminelle Schleusernetz-werke abbezahlt werden und damit das menschenverachtende System der Schlepperban-den mitfinanziert wird. Deshalb zeichnet sich bereits eine große Bereitschaft ab, auf elektronische und unbürokratische Bezahlkarten umzuschwenken. Schon jetzt gibt das geltende Recht den Ländern und Kommunen viele Optionen. Diese gilt es nun in der Praxis umzusetzen.
Liberale Demokratie schuldet Erfolg. Den kann sie besser erbringen als jedes andere Regierungssystem, das wir kennen. Denn ihre Stärke ist die öffentliche Debatte über politische Angelegenheiten. Nicht eine kleine Gruppe beschließt mit begrenztem Wissen hinter verschlossenen Türen. Stattdessen führt die öffentliche Debatte das in der Gesellschaft verstreute Wissen zu Problem und Lösung zusammen.
Zwei Dinge können die Leistungskraft der liberalen Demokratie jedoch blockieren: Selbsttabuisierung und populistische Obstruktion. Auf dem Gebiet der humanitär bedingten Migration gab es lange Zeit eine Form der Selbsttabuisierung, die im öffentlichen Raum zu Sprach- und Debattenlosigkeit geführt hat. Da die Probleme aber existieren, wurde der Erörterungsbedarf vieler Menschen in halbdunkle Foren abgedrängt. Dort wiederum beuteten Populisten die Lage aus. Ihr Ansinnen ist weder öffentliche Debatte noch eine Lösung der Probleme. Ihr Ziel sind Wut, Zorn und Empörung, gerade um eine rationale Debatte zu verhindern. So wollen sie die Stärke der liberalen Demokratie blockieren, um sie zu beschädigen.
Vor diesem Hintergrund ist die Lösung des Migrationsproblems ein wichtiges Sachthema, aber auch ein Symbol für die Leistungsfähigkeit liberaler Institutionen. Dieser Verantwortung müssen sich alle Beteiligten bewusst sein. Der Zweck dieses Beitrages hier ist, den Ton zu setzen, der die Überwindung von Selbsttabuisierungen der Vergangenheit ermöglicht und zu einer sachlichen Debatte beiträgt – jenseits jeden Ressentiments und ganz im Sinne einer neuen Realpolitik.